山東省濟南市振邦保安服務(wù)總公司總經(jīng)理孫久濤
中國的保安服務(wù)自創(chuàng)業(yè)以來，經(jīng)過二十多年政府與市場的共同培育，迅速地成長發(fā)展起來，在社會影響、市場占有、資產(chǎn)利潤、經(jīng)營范圍等方面均已取得了長足發(fā)展，并逐漸形成一種社會產(chǎn)業(yè)，成為預(yù)防犯罪、減少經(jīng)濟損失、維護社會公共安全的重要保障力量。有專家研究指出：中國的保安業(yè)在二十年的發(fā)展過程中，走過了西方發(fā)達國家一百年的歷程。
我國第一部規(guī)范保安服務(wù)活動的行政法規(guī)——《保安服務(wù)管理條例》的正式實施，既為年輕的中國保安服務(wù)業(yè)帶來了千載難逢的發(fā)展機遇，也為當前保安發(fā)展體制模式提出了新的要求。特別是第七章四十條“國家機關(guān)及其工作人員不得設(shè)立保安服務(wù)公司，不得參與或者變相參與保安服務(wù)公司的經(jīng)營活動”之規(guī)定，在實踐中是擺在各級公安機關(guān)和保安服務(wù)公司面前的一個既敏感又迫切需要解決的課題。下面僅就這一課題及其相關(guān)問題做一初步探討。
一、我國現(xiàn)代保安服務(wù)業(yè)出現(xiàn)的背景與發(fā)展情況
(一)誕生背景。
在改革開放之前的計劃經(jīng)濟體制下，國有經(jīng)濟成分在我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位。伴隨著這樣的經(jīng)濟形勢，單位的安全保障也主要由政府主導(dǎo)，每個單位根據(jù)規(guī)模大小不同，按照政府的要求成立保衛(wèi)機構(gòu)，負責本單位的安全保衛(wèi)工作。單位的保衛(wèi)機構(gòu)受政府公安機關(guān)和單位的雙重領(lǐng)導(dǎo)。隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟體制的建立發(fā)展，國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了迅速變化，外資、合資、民營、獨資等經(jīng)濟形式不斷出現(xiàn)，過去政府主導(dǎo)的保衛(wèi)處(科)由于成本高、工作機制單一、服務(wù)落后等原因已經(jīng)不適應(yīng)新的經(jīng)濟形式的需要。特別是合資、國外獨資企業(yè)在國內(nèi)的建立將國外先進的保安服務(wù)理念引入國內(nèi)，迫切需要保安服務(wù)這一新的安防服務(wù)形式為其提供安全保衛(wèi)，這就為中國保安的誕生創(chuàng)造了充分的條件和必要的發(fā)展環(huán)境。
(二)發(fā)展情況。
1984年12月，在中國改革開放最活躍的地區(qū)深圳出現(xiàn)了新中國第一家保安公司，隨之國內(nèi)其它經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)也相繼出現(xiàn)了保安公司的試點。1988年7月，國務(wù)院批準了公安部關(guān)于組建保安公司的報告，保安服務(wù)公司逐步在全國各地呈現(xiàn)出遍地開花的局面。特別是1992年鄧小平同志南巡講話后，隨著中國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展與改革開放的不斷深入，為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，公安部在全國下發(fā)了《關(guān)于進一步做好保安工作的通知》，使中國保安服務(wù)行業(yè)進入了迅速發(fā)展的階段。2000年首屆全國先進保安服務(wù)公司優(yōu)秀保安員表彰大會的召開，標志著我國的保安事業(yè)進入迅猛發(fā)展的階段，主要業(yè)務(wù)也由最初單一的人力安全防范逐步擴展到安全技術(shù)防范、金融押運守護、大型活動安保、特保、保安人員培訓(xùn)、安全咨詢評估等多元化專業(yè)安全服務(wù)領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，全國已有保安服務(wù)公司2966家(其中開展武裝守護押運服務(wù)的466家);保安服務(wù)公司固定資產(chǎn)94.9億元，年營業(yè)額277.6億元，年利稅20.4億元;保安員隊伍突破400萬大關(guān)，達到421.4萬人，其中保安服務(wù)公司保安員206.1萬人。中國的保安服務(wù)業(yè)以龐大的從業(yè)人員隊伍、覆蓋社會各個層面的業(yè)務(wù)量以及數(shù)百億的年營業(yè)額，越來越受到社會的重視，并在短短二十余年的發(fā)展歷程中，成長為一支推動區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)、維護社會治安秩序、保障公共安全的主要力量。
二、保安服務(wù)業(yè)管辦一體體制存在的原因及特點
中國保安服務(wù)業(yè)管辦一體的管理運營體制，在其發(fā)展的二十余年間，的確起到了很大的推動作用，為中國保安發(fā)展做出了積極的貢獻。但隨著我國社會經(jīng)濟改革的不斷深化，這種體制已與當前的市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)，如果不進行改革，就可能成為保安服務(wù)行業(yè)進一步發(fā)展的制約因素。
(一)存在原因。
在中國保安業(yè)形成和發(fā)展的初期，保安行業(yè)的管理體制是公安機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)、直接組織經(jīng)營的模式。這種模式的產(chǎn)生有其客觀存在的歷史原因。首先，計劃經(jīng)濟體制環(huán)境下由于政企不分的原因，現(xiàn)代企業(yè)制度沒有建立起來，因此政府主導(dǎo)安全保衛(wèi)的方式在保安公司誕生后繼續(xù)延用，人們在觀念上仍然認為企事業(yè)單位的安全保衛(wèi)工作應(yīng)由政府負責管理，并將安全的管理與安全的經(jīng)營混淆在一起;其次，改革開放之初國有經(jīng)濟形式在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中所占比重非常大并成為保安公司服務(wù)的主要對象，國有企業(yè)事業(yè)單位的安全是同國家安全聯(lián)系在一起的，這就需要保安公司必須置于公安機關(guān)的完全掌控之下;第三，保安公司誕生之時正是全國各政府機關(guān)風(fēng)起云涌開發(fā)三產(chǎn)辦企業(yè)的最活躍時期，公安機關(guān)也把保安企業(yè)作為三產(chǎn)開展起來，并直接運營管理。以上這些原因決定了我國保安企業(yè)行政化、公司化的雙重性質(zhì)和保安行業(yè)處于壟斷經(jīng)營的特征。
(二)體制特點。
中國保安服務(wù)業(yè)當前的這種管理模式和體制，在促進保安行業(yè)產(chǎn)生和推進保安行業(yè)快速發(fā)展過程中的確產(chǎn)生了積極的作用,保證了保安行業(yè)正確的發(fā)展方向與良好的社會效益。這種體制的最大特點是管辦合一、政企不分，充分體現(xiàn)了公安機關(guān)對保安服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。具體做法：一是堅持保安服務(wù)公司由公安機關(guān)組建，并上報公安機關(guān)批準;二是堅持由公安機關(guān)委派的人員擔任企業(yè)法人;三是堅持公安機關(guān)對保安服務(wù)公司的經(jīng)營方向的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。
這一體制和模式已沿用了近三十年的時間，特別是隨著市場經(jīng)濟發(fā)展步伐的進一步加快，社會治安形勢的日益復(fù)雜和人們對安保服務(wù)要求的普遍提高，目前由公安機關(guān)直接經(jīng)營管理的保安服務(wù)模式越來越不適應(yīng)社會發(fā)展變化的需求，在一定程度上也制約了整個保安行業(yè)的進一步發(fā)展。
三、保安公司體制改革和保安服務(wù)行業(yè)發(fā)展的探討
《保安服務(wù)管理條例》自2010年1月1日正式實施至今已近兩年時間。各級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)也多次要求保安服務(wù)企業(yè)的運營要實現(xiàn)“管辦分離”，要在堅持國有主體地位和方向的基礎(chǔ)上不斷做大做強。公安部的這個思路是非常正確的，但在具體的操作過程中，也存在著不少問題亟待解決。如思想認識的問題、人員安置與資產(chǎn)處置的問題等。下面從幾個方面對如何看待與處理這些問題做初步分析：
(一)改革的必要性。
1、隊伍穩(wěn)定的需要。《保安服務(wù)管理條例》實施以后，由于涉及今后保安企業(yè)體制等敏感問題，導(dǎo)致保安公司現(xiàn)有人員的思想波動較大，一些管理骨干不同程度地表現(xiàn)出觀望甚至準備跳槽的態(tài)度，而且新注冊的民營保安企業(yè)和已獲備案審批的物業(yè)公司在人員薪資、管理體制上都要靈活得多，我們在人員競爭上體現(xiàn)不出任何優(yōu)勢。同時，目前保安企業(yè)競爭門檻低，在技術(shù)、資金、管理上均無壁壘可言，有的只是在這個行業(yè)工作時間長的人員、比較完善的工作流程和相對固定的市場。一旦管理隊伍出現(xiàn)跳槽，將很快帶來市場的萎縮和人才資源的流失，從而造成現(xiàn)有保安公司業(yè)務(wù)范圍縮小，甚至影響到公司的生存。
2、市場培育的需要。目前我國的保安服務(wù)市場在二十余年管辦合一體制的影響下，基本處于按照行政區(qū)域分而治之、壟斷經(jīng)營的狀態(tài)。這種狀態(tài)決定了目前雖然市場占有率較大，但由于缺乏競爭壓力，整個行業(yè)的管理、服務(wù)和技術(shù)水平并不高，也造成整個行業(yè)的發(fā)展水平不高。目前，按照《條例》的要求，把保安企業(yè)推向市場、引入更多社會資本形成競爭，對于整個行業(yè)來講是一個機遇，必將促進整個行業(yè)的發(fā)展和管理水平的提升。如果“管辦一體”的制度得不到解決，盡管體制內(nèi)的企業(yè)會在短期內(nèi)得到一些利益，但對于整個行業(yè)來說，則很難實現(xiàn)有效的競爭，也很難在真正意義上打破壟斷，從而實現(xiàn)整個行業(yè)的提高。這對于當前體制內(nèi)的保安企業(yè)和民營的保安企業(yè)的發(fā)展，都將成為一個極大的制約因素。
3、適應(yīng)法律規(guī)定的需要。按照《保安服務(wù)管理條例》第七章第四十條“國家機關(guān)及其工作人員不得設(shè)立保安服務(wù)公司，不得參與或者變相參與保安服務(wù)公司的經(jīng)營活動”之規(guī)定，以及《公司法》的相關(guān)要求和《中華人民共和國財政部令》(第35號)第二十三條“行政單位不得以任何形式用占有、使用的國有資產(chǎn)舉辦經(jīng)濟實體”等規(guī)定，說明政府機關(guān)出資經(jīng)營辦企業(yè)，不僅會越來越受到制約，而且不受法律保護。作為一個法制國家，切實落實好這些規(guī)定，才能保障一個行業(yè)在平等、公正的環(huán)境下實現(xiàn)公平競爭，健康發(fā)展。公安機關(guān)作為國家的執(zhí)法機構(gòu)，應(yīng)當在這方面率先垂范。
4、社會責任的需要。中央領(lǐng)導(dǎo)同志明確提出，保安工作要圍繞發(fā)揮社會責任開展各項工作。作為行業(yè)主管部門，應(yīng)引導(dǎo)發(fā)揮全社會保安企業(yè)的社會責任，而不僅僅只是管好和發(fā)揮好目前現(xiàn)有保安公司的責任和作用。據(jù)粗略測算，現(xiàn)有保安公司和社會保安企業(yè)的比例約為1: 5，只有調(diào)動好全社會保安企業(yè)的積極性，使之在維護單位、轄區(qū)社會安定工作中發(fā)揮更大作用，才能切實落實好中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于“人民保安為人民”的要求。
(二)改革中應(yīng)注意的幾個問題。
整個的改革工作，應(yīng)堅持兩點原則：一是嚴格按照法律要求進行，否則改革就失去了依據(jù);二是堅持社會責任為先，落實中央領(lǐng)導(dǎo)“人民保安為人民”的要求。在具體的改革工作中，應(yīng)考慮好以下幾個問題：
1、有利于公安機關(guān)的監(jiān)管。目前公安機關(guān)直管的保安企業(yè)人員多、規(guī)模大。這就要求在改革工作中公安機關(guān)要對保安企業(yè)監(jiān)管得住、用的起來，要實現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)與保安企業(yè)的直接聯(lián)系，確保這一部分隊伍和服務(wù)的穩(wěn)定，按照社會責任為先的要求，更好地保護人民生命財產(chǎn)安全、維護社會和諧穩(wěn)定。
2、有利于全行業(yè)的發(fā)展。在堅持現(xiàn)有國有保安企業(yè)的主體地位的基礎(chǔ)上，監(jiān)管部門還要引導(dǎo)好其他形式的保安企業(yè)，制定公平公正的制度和標準，打破壟斷，使之在一個平臺上有序競爭，便于整個保安行業(yè)的發(fā)展，更好地為全社會提供安全服務(wù)。
3、有利于調(diào)動各級公安機關(guān)的積極性。在保安企業(yè)發(fā)展的二十多年中，為了維護社會秩序和公共安全等公共利益，各級公安機關(guān)都投入了大量的人力、物力、財力，而且對保安行業(yè)有著深厚的感情，同時，保安企業(yè)也在發(fā)展過程中通過不同途徑為公安機關(guān)解決了一些資金補充。所以在保安企業(yè)改革中不能忽略與公安機關(guān)相互支持的問題，以使公安機關(guān)繼續(xù)保持扶持、管理保安業(yè)發(fā)展的積極態(tài)度。
4、要有利于保安企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。保安企業(yè)人員多、管理比較復(fù)雜，只有在改革中確保骨干管理人員的穩(wěn)定，才能保持這支隊伍和保安企業(yè)持續(xù)發(fā)展。一方面改革要有明確的時間表，特別是現(xiàn)有人員思想波動較大的保安企業(yè)的改革要抓緊推進;另一方面，應(yīng)重點考慮調(diào)動保安企業(yè)高級管理人員的積極性，發(fā)揮他們在管理上的優(yōu)勢。
(三)改革中要處理的幾個敏感問題。
1、處理好對公安機關(guān)的支持。在保安企業(yè)改革之后，要充分考慮公安機關(guān)對保安企業(yè)的大量投入和支持，作為與管理方的良性互動與對管理部門的回饋，無論采取國資委管理還是與大企業(yè)合作的方式，均可以每年以捐助警察協(xié)會資金、物資贊助或提供部分無償大型活動安保服務(wù)等形式為公安機關(guān)做好一些力所能及的補充，以此來調(diào)動在改革中各級公安機關(guān)的積極性以及今后公安機關(guān)對保安企業(yè)的持續(xù)支持。這個舉動也可以視為保安業(yè)承擔社會責任的一個重要組成部分。初步考慮每年以各種形式為公安機關(guān)做貢獻的標準可定為保安企業(yè)年收入的1～2%。
2、加強公安機關(guān)對保安企業(yè)的監(jiān)管。改革后的保安企業(yè)，公安機關(guān)除按照有關(guān)法律規(guī)定依法進行行業(yè)監(jiān)管外，還可以在保安企業(yè)派駐少數(shù)(1～2名)民警，組成專門的安全監(jiān)督委員會，也可以由保安企業(yè)吸收公安機關(guān)人員進入企業(yè)監(jiān)事會，以確保公安機關(guān)對保安服務(wù)行業(yè)的監(jiān)督管理。同時，保安企業(yè)主要管理人員的組織關(guān)系也可以繼續(xù)放在公安機關(guān)，這也是對保安企業(yè)加強監(jiān)管的較好形式。
3.妥善處理保安企業(yè)高管的去留問題。目前大部分保安企業(yè)所提供的服務(wù)尚處于較為初級的人力防范階段，屬于典型的勞動密集性行業(yè)，既無高端技術(shù)可言，也無資金壁壘可談。但有多年從業(yè)經(jīng)驗的保安企業(yè)高管人才資源，對這個行業(yè)的進一步發(fā)展是一筆重要的財富。按照《條例》四十條之規(guī)定，在保安企業(yè)任職的具有人民警察身份的管理人員不可能再以警察身份出現(xiàn)，絕大部分民警都要回到公安機關(guān)另行安排。在這批管理人員中，可以采取雙向選擇的方式，對于確實熱愛保安事業(yè)，有豐富的保安企業(yè)管理經(jīng)驗高管，本人又自愿留在保安企業(yè)工作，保安企業(yè)的發(fā)展有確實需要的，可以脫離公安機關(guān)，繼續(xù)留在保安企業(yè)工作。這既符合“國家機關(guān)及其工作人員不得設(shè)立保安服務(wù)公司，不得參與或者變相參與保安服務(wù)公司的經(jīng)營活動”的規(guī)定，也能保證現(xiàn)有保安公司持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。這部分人員進入改革后的企業(yè)，可以實行企業(yè)較高的薪資，如果國資委或與之合作的國有大企業(yè)同意，也可給予部分股份，以便更好地激發(fā)這些高管的積極性。
(四)改革具體辦法的探討。
鑒于《條例》的要求和保安企業(yè)的特殊性，考慮保安企業(yè)的改革可以通過委托國資委管理或與成熟的大型國有企業(yè)合作的方式來實現(xiàn)。
1、委托國資委管理。保安企業(yè)以獨立或集團企業(yè)的形式出現(xiàn)，歸國資委領(lǐng)導(dǎo)，走純企業(yè)化管理、獨立經(jīng)營的路子。但據(jù)了解，目前部分地區(qū)國資委并不想接受保安公司。原因主要有以下幾個方面：一是保安企業(yè)屬于勞動密集型行業(yè)。人員多、利潤少。二是保安公司屬于安全服務(wù)型企業(yè)。管理難度大、風(fēng)險高，特別是部分開展押運業(yè)務(wù)的保安企業(yè)，槍支彈藥的管理風(fēng)險和難度都很大。
2、與國有大型企業(yè)合作。可以通過收購的形式來實現(xiàn)。這樣一方面公安機關(guān)可以得到一次性的補償金，另一方面大企業(yè)成熟的管理經(jīng)驗也有利于保安企業(yè)的進一步提高和發(fā)展。所以與大型國有企業(yè)合作是保安企業(yè)改革比較理想和妥善的路子。
《條例》出臺已近兩年，社會上特別是行業(yè)內(nèi)對條例的貫徹落實和保安企業(yè)的改革十分關(guān)注，行業(yè)主管部門和企業(yè)主要管理者壓力也很大。鑒于目前我國保安服務(wù)企業(yè)數(shù)量龐大、行業(yè)跨度廣、發(fā)展不均衡，且資產(chǎn)均為地方政府所有等特征，要求公安部下發(fā)文件統(tǒng)一模式進行改革并不現(xiàn)實，各地應(yīng)本著“積極探索、穩(wěn)妥改革、確保保安服務(wù)企業(yè)在國有主體地位下不斷發(fā)展”的原則，按照《條例》既定的要求積極探索。需要公安部作出的協(xié)調(diào)工作是：科學(xué)制定時間表，積極推動協(xié)調(diào)保安企業(yè)改革工作的健康開展;盡快完善與《條例》配套的管理細則，以便為整個行業(yè)的健康持久發(fā)展奠定好基礎(chǔ)。
總之，保安服務(wù)企業(yè)的改革問題是一個全新的課題，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗?zāi)Ｊ娇勺裱枰覀冊趯嵺`中以積極、穩(wěn)妥的態(tài)度不斷探索。相信在公安部和各級公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，保安企業(yè)的改制目標一定能夠順利實現(xiàn)。
